Rebalans proračuna – slaba priprava na naslednjo krizo?

Kljub temu da je Slovenija lansko leto po dolgem času (prvič po letu 2008) spet beležila proračunski presežek in ga načrtuje tudi za letošnje leto, fiskalni svet opozarja, da se pod površjem v javnih financah kopičijo težave.
Zakaj rebalans?
Je rebalans proračuna za letošnje leto sploh potreben? Vsekakor, saj se zaradi okoliščin in že do zdaj sprejetih zavez opazno spreminjajo tako odhodki kot prihodki. Gospodarska rast naj bi prinesla opazno višje proračunske prihodke, kot je bilo sprva predvideno, hkrati pa se bodo vsekakor povečali tudi proračunski odhodki, saj je vlada nanje že pristala z zvišanjem plač v javnem sektorju.
A predlog rebalansa ne povzroča višjih odhodkov zgolj zaradi že danih zavez, pač pa tako rekoč kar po vrsti predvideva večje odhodke po vseh postavkah.
Če pogledamo nevladne proračunske porabnike, naj bi se v rebalansu zvišala sredstva tako predsednika RS (za več kot 14 odstotkov), državnega zbora (za več kot 8 odstotkov), državnega sveta (za več kot 3 odstotke), varuha človekovih pravic (za 16 odstotkov), zagovornika načela enakosti (za 120 odstotkov) …
Podobno je tudi pri vladnih porabnikih, kamor gre levji delež sredstev. Odhodki naj bi se zvišali tako v kabinetu predsednika vlade (za več kot 15 odstotkov), vladnih službah (za več kot 7 odstotkov), službi vlade za razvoj in evropsko kohezijsko politiko (za več kot 34 odstotkov) in ministrstvih.
Katera ministrstva bodo dobila več?
Odgovor na vprašanje, za katera ministrstva je v rebalansu predvidenih več sredstev, je kratek: za skoraj vsa. Izjema sta zgolj Ministrstvo za finance, ki mu rebalans proračuna namenja 6 odstotkov manj, kot je bilo predvideno prej, in Ministrstvo za javno upravo, ki ima po rebalansu za manj kot odstotek nižja sredstva. Vsem ostalim dvanajstim ministrstvom rebalans dodeljuje več denarja (glej razpredelnico), štirim od tega kar za približno petino.
Kje je težava?
Tako zastavljen proračun predvideva za letošnje leto 10,35 milijarde evrov prihodkov ter 10,16 milijarde evrov odhodkov. Proračunski presežek naj bi tako znašal 190 milijonov evrov. Če bo presežek, kje je torej težava? Dr. Davorin Kračun, predsednik fiskalnega sveta, pojasnjuje: »Rebalans proračuna kljub načrtovanemu presežku poslabšuje stanje javnih financ. Z okvirjem, po katerem je narejen ta proračun, se Slovenija namreč oddaljuje od strukturnega ravnovesja.«
Presežek proračuna v najlepših časih namreč ni enak presežku v najhujših časih. Za dolgoročno skrb za zdravje javnih financ je namreč treba pogledati t. i. strukturni proračun, torej kako dobro je izravnan proračun, če zanemarimo trenutne vplive in enkratne dogodke. Kar pomeni, da je treba upoštevati tudi trenutno stanje v gospodarskem ciklu in ne sanjati, da bo gospodarska rast za vekomaj ostala tako visoka.
Dr. Kračun pravi: »Sedanji proračunski okvir temelji na predpostavki o nadaljevanju visoke poslovne aktivnosti, zato bi moral biti nominalni presežek vsaj za 270 milijonov evrov višji, kot je zdaj načrtovan. Ta izračun temelji na tretjem členu Zakona o fiskalnem pravilu, kar pomeni, da trenutno začrtan rebalans ni v skladu z zakonodajo.«
Finančni minister dr. Andrej Bertoncelj nasprotno meni, da zgolj matematični in numerični cilji ne zagotavljajo ustreznosti vodenja ekonomskih politik in tudi ne naslavljajo vseh izzivov v posameznem letu, zato ni smiselno, da se pretirano držimo statičnih normativov, saj je gospodarstvo vendar dinamično. Zato je prepričan, da smo na pravi poti: »Oktobra smo poslali osnutek proračunskega načrta v Bruselj, takrat je bil predviden presežek v višini 0,2 odstotka BDP, zdaj smo sestavili rebalans, ki ima presežek v višini 0,4 odstotka BDP. Pogajanja o povečanju presežka so bila naporna in trda,« pove ter dodaja: »S fiskalnim svetom se razhajamo v tej točki višine presežka. Trdijo namreč, da bi morali povečati napore in zagotoviti še za 270 milijonov evrov višji presežek.« Toda minister pravi, da bi za znižanje porabe za tolikšen znesek morali odpraviti ukrepe za spodbudo gospodarstva in bi posledično znižali gospodarsko rast ali pa bi posegli v socialno varnost naše družbe.
Še pospešujemo gospodarske cikle?
Z rebalansom smo torej začrtali pot, ki v dobrih časih povečuje javno porabo, kar je ravno obratno od želenega. Po ekonomski teoriji naj bi fiskalna politika delovala proticiklično, torej blažila vzpone in padce gospodarstva – v času gospodarske rasti naj bi delovala bolj restriktivno in poskrbela za nekaj zaloge za slabe čase, v času gospodarske krize pa naj bi z izrednimi odhodki skušala spodbujati gospodarstvo, da ne klecne preveč.
A v praksi se (nikakor ne samo pri nas) pogosto dogaja obratno – ker vladajoči politiki gledajo le kratkoročno (do naslednjih volitev), v dobrih časih popuščajo pritiskom in povečujejo odhodke proračuna, nato pa v slabih časih ni rezerve in namesto, da bi spodbujali gospodarstvo, nam ne preostane drugega, kot da zategnemo pasove ter še poglobimo in podaljšamo krizo.
Dr. Kračun meni, da z novim rebalansom delamo dodaten korak prav v to smer: »Fiskalna politika Slovenije je z novim rebalansom namesto proticiklična spet prociklična, čeprav nam je pred tem že uspelo vzpostaviti fiskalno ravnotežje v lanskem in predlanskem letu. Za leto 2019 pa smo proračun zastavili tako, da se spet oddaljujemo od tega ravnovesja. V resnici bomo spet šli v strukturni primanjkljaj.«
Sogovornik pravi, da se je Slovenija, odkar je izšla iz najgloblje recesije, sicer počasi približevala fiskalnemu ravnovesju, vendar je treba poudariti, da nam je tudi lani, ko smo se ravnotežju približali, za pravo ravnovesje zmanjkalo kakšnih sto milijonov evrov.
Minister dr. Bertoncelj nasprotno meni, da bo pozitivni gospodarski cikel še trajal v letu 2019 in da ni potrebe po še bolj restriktivni politiki, oziroma kot pravi: »Vlada se je odločila, da bo teh 270 milijonov namenila za spodbujanje gospodarske rasti in za socialno varnost.«
Pogled na graf, ki prikazuje gospodarsko rast in proračunski primanjkljaj, zelo jasno pokaže, da v preteklosti nismo znali voditi proticiklične fiskalne politike. Krivulji rasti in primanjkljaja se skoraj sovpadata, le da ima primanjkljaj še globlje doline. V letu 2019 naj bi rebalans proračuna vsaj dosegel znatni presežek (v nasprotju z leti v preteklosti, ko smo kljub solidni gospodarski rasti nizali primanjkljaje), toda ali bo imel minister dovolj časa, da se izogne rekordnim primanjkljajem, ko bo nekoč v prihodnje gospodarska rast spet negativna?
Dolgoročna napaka?
Gospodarski kazalci v zadnjih mesecih kažejo vedno več opozoril. Nemško avtomobilsko industrijo, na katero je vezanih tudi veliko slovenskih podjetij, je prizadel več kot 10-odstotni padec naročil, napovedi gospodarske rasti se ves čas popravljajo navzdol, napovedan je tudi opazno slabši trg pomorskega prometa (ki običajno kar dobro napove gibanje gospodarske aktivnosti). Ali vse to opozarja, da ravno v ključnem trenutku delamo napako, ki je ne bo več mogoče popraviti?
Finančni minister meni, da še ni čas za strah: »Po naravi sem konzervativen, pa vseeno ne razumem, zakaj so nenadoma vsi tako pesimistični. Sam te pretirane črnogledosti ne delim in se sprašujem, zakaj so bili številni konec lanskega leta še veliki optimisti, kaj se je zgodilo v nekaj tednih, da so zdaj padli v pesimizem? Še vedno imamo solidno gospodarsko rast, za leto 2020 je ocena ugodna. Za nas je ključno, da ohranimo visoko gospodarsko rast,« poudarja in dodaja, da za prihodnji dve leti naprej ni videti krize. Ohlajanje gospodarstva EU je sicer prisotno in posamezne države bodo morebiti padle v tehnično recesijo, krize pa ni na vidiku. Minister odgovarja, da bo Mednarodni denarni sklad (IMF) v skladu s predvideno časovnico do sredine aprila pripravil triletni okvir zgornje meje porabe blagajn javnega financiranja in salda države. »Poudarjamo, da mora vlada pri načrtovanju javnofinančnih prihodkov in odhodkov upoštevati zadnjo makroekonomsko napoved, jesenska Umarjeva napoved pa je 3,7-odstotna gospodarska rast. Zadnja, ki jo je IMF podal pred nekaj dnevi, znaša 3,4 odstotka.«
Kljub ostrim opozorilom vendarle tudi dr. Kračun meni, da je srednjeročno tokratnemu zdrsu navkljub še vedno mogoče doseči ravnovesje, a ga skrbi, da bodo šli tudi naslednji koraki v napačno smer. V dosedanjih proračunskih dokumentih namreč sploh ni srednjeročne perspektive; ni vladnih načrtov glede javne porabe za leti 2020 in 2021, po katerih bi sploh lahko celovito ocenili perspektive slovenskih javnih financ.
Zadolženost ni majhna
Za uspešno vodenje proticiklične politike mora biti država seveda sposobna tudi v slabih časih poceni pridobivati vire financiranja, toda če je preveč zadolžena, je to težje izvedljivo. In po lani objavljeni analizi časnika Financial Times obstaja jasna povezava med prociklično proračunsko politiko ter večjimi in bolj tveganimi ravnmi javnega dolga. To res ni presenetljivo, saj države tako padejo v prociklično past, v kateri v slabih časih odhodkov ne zmorejo tako močno in tako hitro znižati, kot jih v dobrih zvišajo, zato se dolgoročno zadolženost le povečuje.
Slovenija ima trenutno javni dolg v višini 70 odstotkov BDP, kar je nad cilji, ki smo jih zasledovali v preteklosti (a očitno le v besedah, kajti v praksi smo se od ciljev večino časa v preteklosti zgolj oddaljevali in javni dolg je močno naraščal, zmanjšujemo ga namreč šele zadnja tri leta).
»Trenutno so okoliščine z nizkimi obrestnimi merami za upravljanje javnega dolga ugodne. Na to kaže tudi podatek, da naj bi se stroški za obresti sektorja države, ki so v letu 2018 po ocenah Ministrstva za finance znašali 900 milijonov evrov, znižali na 800 milijonov evrov. A to so še vedno izdatki v višini dveh odstotkov letnega BDP, ki še vedno predstavljajo kar precejšnje breme,« pravi dr. Kračun.
Tega se še kako dobro zaveda tudi finančni minister, ki ob opozarjanju na premajhen presežek tokratnega rebalansa proračuna spomni na to, da so bili proračuni v preteklosti še precej bolj potratno zastavljeni: »V preteklosti je država ustvarila za 25 milijard evrov proračunskega primanjkljaja in se za njegovo pokrivanje toliko tudi zadolžila!«
Sam je odločen, da bo javne finance vendarle peljal v drugo smer: »Ob presežku je bil drugi cilj zmanjševanje javnega dolga. Po tem merilu smo prvi ali drugi v evrskem območju, ob boku Irski. Devetdeset odstotkov kupnine NLB smo dali za zmanjševanje javnega dolga, pri tem sem vztrajal. V tem letu bomo zadolženost znižali s 70 odstotkov BDP na 66 odstotkov,« zagotavlja minister Bertoncelj.
Fiskalna politika po ministrovih besedah za prihodnje je: proračunski presežki, zmanjševanje javnega dolga na 60 odstotkov BDP ter strukturne reforme, ki nas delajo konkurenčnejše. Ocenjuje, da bo to tisto, kar nas bo premaknilo naprej: »Pridejo nujno potrebni strukturni ukrepi; že v prihodnjih dneh bomo predstavili davčno reformo. Z davčno optimizacijo bomo razbremenili delo in izboljšali poslovno okolje. Poskrbeli bomo, da bodo zaposleni bolje plačani, in konkurenčnejši bomo na mednarodnem trgu dela. Ključni izziv Slovenije ostaja, kako z 42.000 evrov dodane vrednosti na zaposlenega priti na 60.000 evrov ali več,« za konec pove minister.
klemen.kosir@delo.si